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Les coûts d'une destitution illégale d'un cadre municipal : ce qu'il faut retenir!

Nous vous présentons un texte très intéressant rédigé par le cabinet Morency Avocats paru de l'édition du 28 janvier 2013 du bulletin d'information Québec Municipal.

Les coûts d'une destitution illégale d'un cadre municipal : ce qu'il faut retenir!

Par Me Serge Bouchard et Geneviève Dechêne

Il existe des recours particuliers dans les lois municipales pour permettre à un cadre de contester sa destitution.

On retrouve au moins 9 législations dont les articles 72 de la Loi sur les cités et villes et 267.0.2 du Code municipal du Québec qui reconnaissent le droit de déposer une plainte pour contester auprès de la Commissiondes relations du travail (ci-après « CRT »). Advenant une destitution illégale, le plaignant est alors remis dans l'état où il aurait été dans son emploi en l'absence de cette mesure : c'est le principe de la réparation intégrale. Les décisions Billette c. Ville de Montréal-Est[1] (ci-après « Billette ») et Leduc c. Ville de Montréal[2] (ci-après « Leduc ») rendues récemment illustrent l'étendue des mesures de réparation possibles. Destitués sans cause juste et suffisante à l'âge respectif de 54 et 57 ans, un directeur général et une greffière ont obtenu la réintégration dans leur poste respectif ainsi que des indemnités totalisant quelques centaines de milliers de dollars après avoir intenté le recours prévu à l'article 72 de la Loi sur les cités et villes (ci-après : « la plainte »). Nous verrons dans cette chronique les mesures et indemnités octroyées dans le cadre d'une destitution déclarée illégale par la CRT.

La réintégration du plaignant à son poste

La plainte reconnue comme fondée entraîne notamment comme premier remède que la CRT peut ordonner à l'employeur de réintégrer l'employé dans son emploi[3]. On considère que les dispositions législatives permettant la réintégration sont de nature réparatrice et qu'elles doivent recevoir une interprétation large et libérale. Ne pas réintégrer le cadre municipal ferait en sorte que le conseil en arrive à ses fins même si la décision qu'il a prise est injustifiée et arbitraire. Le cadre demeurerait victime de cette mauvaise décision. Ce particularisme découle de ces législations spéciales. Selon la jurisprudence traditionnelle en droit civil, le salarié victime d'une fin d'emploi illégale ne peut obtenir sa réintégration dans son emploi par les tribunaux[4]. Or, le cadre supérieur ne bénéficie pas du recours prévu à l'article 124 de la Loi sur les normes du travail, qui permet expressément à la CRT de réintégrer l'employé à son poste. Compte tenu du lien étroit entre celui-ci et la haute direction notamment, le législateur ne désirait pas que le cadre supérieur soit réintégré à l'emploi[5]. Quant au salarié cadre, notons que les juges administratifs de la CRT ont majoritairement tendance à refuser leur réintégration sous l'article 124 de la LNT[6]. La réintégration d'un salarié de niveau cadre s'avère souvent une mesure illusoire et la CRT préfère octroyer une indemnité compensatrice.

La réintégration prévue dans la Loi sur les cités et villes n'est en réalité refusée par la CRT que lorsqu'elle s'avère impossible, irréaliste ou impraticable. Ces critères ne sont donc pas satisfaits pour le seul motif que le poste a été pourvu. La CRT a rappelé, dans la décision Leduc, qu'elle ne tenait pas compte des conséquences engendrées par la réintégration sur celui qui a remplacé la personne destituée. Un lourd fardeau de preuve repose donc sur la Ville si elle veut éviter cette mesure. Elle pourrait tenter de prouver, non sans difficultés selon nous, une animosité particulière entre l'employé et le maire, par exemple. Or, les quelques reproches adressés au cadre destitué alors qu'il était à son emploi étaient insuffisants dans l'affaire Leduc. De même, les mésententes entre les parties durant le processus judiciaire n'ont pas fait obstacle à la réintégration dans l'affaire Billette. Par conséquent, les employeurs ont dû réintégrer les plaignants à leur emploi. Comme ils doivent être replacés dans l'état où ils auraient été, n'eût été de la destitution, il n'est pas surprenant que le régime de retraite a également été rétabli comme si l'emploi n'avait pas pris fin.

L'indemnité de traitement

La Loi sur les cités et villes prévoit le versement d'une indemnité correspondant au traitement que l'employé aurait normalement reçu s'il n'avait pas été destitué, et ce, avec intérêts au taux légal et celui majoré par la loi. L'indemnité de traitement ne se limite pas au salaire du fonctionnaire destitué. Dans la décision Billette, le plaignant a déposé une liste importante de réclamations : paiement de l'allocation automobile et cellulaire, remboursement des cotisations de son ordre professionnel, paiement des congés mobiles, etc. Sans traiter de chacune des réclamations, mentionnons qu'elle sera bien fondée s'il s'agit d'un avantage à valeur pécuniaire relié à l'emploi qui aurait été obtenu si l'emploi avait été maintenu.

Quant au salaire, comme la CRT doit évaluer ce qui se serait passé si le plaignant n'avait pas été destitué, elle doit tenir compte des augmentations salariales reliées au poste et soustraire le salaire gagné par les plaignants après la destitution. Dans l'affaire Leduc, la loi prévoyait que le greffier était d'office le président d'élection. Par conséquent, la CRT a accordé à la plaignante les honoraires qu'elle aurait perçus à titre de présidente d'élection jusqu'à la date du jugement.

La CRT a jugé par ailleurs que l'indemnité de traitement couvre la période allant de la destitution jusqu'au jugement qui accorde les indemnités et les mesures de réparation. Or, plus de quatre ans s'étaient écoulés entre ces deux moments dans les affaires à l'étude. En effet, les décisions de la CRT avaient été contestées en révision judiciaire puis en appel avant d'être retournées devant elle pour qu'elle se prononce sur les mesures de réparation[7]. De l'avis de la CRT, le plaignant ne doit toutefois pas être pénalisé par les aléas du processus judiciaire.

Les honoraires et débours engendrés par le recours

À la suite d'une destitution illégale, le cadre peut être remboursé des honoraires et débours encourus pour exercer son recours en vertu de la Loi sur les cités et villes. Contrairement à la situation prévalant sous la Loi sur les normes du travail, cette indemnité est prévue explicitement dans la loi de sorte que son octroi sera la règle et le refus résultera de circonstances particulières.

Cette indemnité sera d'autant plus importante lorsque la décision de la CRT a été portée en révision judiciaire. Comme la Ville doit réparer de façon intégrale le plaignant, elle doit compenser les sommes engagées par le plaignant devant les autres instances pour faire valoir le même droit, et ce, même si c'est ce dernier qui a contesté la décision en révision par voie judiciaire.

La CRT a confirmé dans l'affaire Leduc la position adoptée dans l'affaire Billette selon laquelle il n'y a de limite que ce qui est déraisonnable et injuste. Si les honoraires et les débours réclamés apparaissent réels, justes et raisonnables, la CRT les accordera en entier. C'est ainsi que la CRT a accueilli la réclamation de 81 651,16$ dans l'affaire Leduc. Cependant, dans l'affaire Billette, la somme réclamée de 168 473,22$ était disproportionnée par rapport aux services rendus. La CRT a donc accordé 99 230,45$. Ces sommes couvrent ainsi les honoraires et les débours engendrés par le recours tant devant la CRT que devant la Cour supérieure et la Cour d'appel.

Les autres mesures de réparation

L'article 72.2 (3) de la Loi sur les cités et villes prévoit que la CRT peut rendre toute décision qui lui paraît juste et raisonnable compte tenu des circonstances. Outre l'indemnité pour recherche d'emploi, des dommages pour troubles et inconvénients seront généralement accordés au plaignant destitué sans cause juste et suffisante. Dans les deux affaires précitées, la Ville a plaidé sans succès que le plaignant devait prouver qu'il a subi des inconvénients dépassant le seuil des inconvénients normaux occasionnés par un congédiement pour obtenir une telle indemnité. Bien que cette idée soit conforme à une réclamation sous le Code civil du Québec, la Loi sur les cités et villes ne requiert pas une telle preuve. Des montants de 5 000$ et de 10 000$ ont été respectivement accordés dans les affaires Billette et Leduc pour les troubles et inconvénients, compte tenu de leur nature et de leur durée. Soulignons néanmoins que la fixation de ce type de dommages est un exercice très subjectif.

Ce qu'il faut retenir

La facture d'une destitution illégale d'un cadre municipal peut apparaître substantielle et la réintégration lourde de conséquences pour l'employeur qui devra réorganiser le travail afin d'en assurer l'exercice. Toutefois, ces mesures s'avèrent nécessaires pour remettre le plaignant dans la situation où il aurait été s'il n'avait pas été destitué. La prudence est donc de mise lorsque la Ville désire destituer un cadre. Non seulement doit-elle s'assurer de le faire pour des motifs sérieux, mais elle doit également être en mesure de le démontrer. La constitution d'un dossier relatant les différents manquements de l'employé et les mesures disciplinaires entreprises est donc loin d'être superflue.

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[1] 2012 QCCRT 0064, décision rendue le 10 février 2012.
[2] 2012 QCCRT 0418, décision rendue le 5 septembre 2012.
[3] L'article 267.0.4 du Code municipal du Québec est similaire à l'article 72.2 de la Loi sur les cités et villes. La référence à la Loi sur les cités et villes dans le présent texte a pour seul but d'alléger le texte; l'analyse est tout autant applicable au recours intenté en vertu du Code municipal du Québec.
[4] Robert P. Gagnon. Le droit du travail au Québec, 6e édition, p. 136, no 178.
[5] Articles 3 et 128 (1) de la Loi sur les normes du travail; Commission des normes du travail c. Beaulieu, 2001 CanLII 20647 (QC CA), par. 20.
[6] Audet, Bonhomme et Gascon. Le congédiement en droit québécois, 3e éd, p. 19-26, no 19.2.21.
[7] L'affaire Leduc a connu un long parcours judiciaire qui n'est pas encore terminé. La décision de la CRT sur un moyen préliminaire a été portée en révision judiciaire puis en appel. La décision sur le fond de la plainte a également été portée en révision judiciaire et est en attente d'une audition devant la Cour d'appel. La CRT a néanmoins décidé de se prononcer sur les mesures de réparation malgré l'appel.

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